土地閑置滿兩年，哪些理由可以阻止土地被政府收回?

因政府原因動(dòng)工延遲造成土地閑置滿兩年的，政府無權(quán)收回土地使用權(quán)

《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條規(guī)定“因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的”，政府不可無償收回土地使用權(quán)。《閑置土地處置辦法》第八條就“政府、政府有關(guān)部門的行為”的具體情形進(jìn)行了列舉說明。在地價(jià)飛漲的行情下，前述條款的具體適用直接影響到對(duì)政府權(quán)力的限制程度。何種情況屬于開發(fā)商持地觀望？何種情況屬于政府原因造成的動(dòng)工延遲？事實(shí)認(rèn)定的差異產(chǎn)生的結(jié)果相差千里。本文通過法院的一則經(jīng)典案例分享司法經(jīng)驗(yàn)。

裁判要旨

一、《國有土地使用權(quán)出讓合同》約定“三通一平”費(fèi)用由土地使用權(quán)人負(fù)擔(dān)，作為土地出讓方的政府機(jī)關(guān)仍負(fù)有協(xié)助促成三通一平的義務(wù)。因高速公路封閉造成土地使用權(quán)人無法開工建設(shè)，屬于因政府原因造成的動(dòng)工延遲，政府無權(quán)以土地閑置為由無償收回土地。

二、因相關(guān)地塊未出臺(tái)明確的規(guī)劃指標(biāo)，擬定的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案未獲得審批通過，土地使用權(quán)人無法開工建設(shè)，屬于因政府原因造成的動(dòng)工延遲，政府無權(quán)以土地閑置為由無償收回土地。

案情簡介

一、1993年2月25日，某某公司與某某縣國土局簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》及附件，約定某某公司以210萬元受讓某某縣某某鎮(zhèn)892畝國有土地使用權(quán)，作為旅游度假和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目用地。

二、1993年5月1日，某某公司取得相關(guān)土地《國有土地使用證》。此后，某某公司取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，但規(guī)劃職能部門沒有提供該地的控制性詳細(xì)規(guī)劃。為此，某某公司向某某縣政府、國土局等有關(guān)部門提出申請(qǐng)和報(bào)送規(guī)劃方案，但因該地整體規(guī)劃2005年之前一直沒有確定，故未得到批復(fù)。

三、除無法用于開發(fā)建設(shè)的50畝配套沙灘地外，其余土地均于1994年被修至某某縣的高速公路所封閉，工程車輛無法到達(dá)。為此，某某縣政府于1994年向某某省高速公路公司發(fā)出《關(guān)于要求在高速公路179KM地段開設(shè)出口的函》，但未取得答復(fù)。2005年10月31日，某某縣政府就高速公路開口一事向某某省交通廳打報(bào)告，某某省交通廳于2005年11月21日復(fù)函同意。

四、至2005年8月8日，某某公司未對(duì)相關(guān)土地開發(fā)建設(shè)，某某縣政府作出《關(guān)于依法收回國有土地使用權(quán)核發(fā)換地權(quán)益書的決定》。因未按法定程序舉行聽證會(huì)，某某縣政府撤銷該決定。

五、2006年6月16日，某某縣政府重新作出無償收回相關(guān)土地的決定。某某公司不服，向某某省人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，省政府撤銷該決定，要求某某縣政府按照規(guī)定給予某某公司不超過一年的期限進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

六、2007年5月24日，某某縣政府作出《關(guān)于依法無償收回國有土地使用權(quán)的決定》。某某公司不服向某某省人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，省政府維持該決定。

七、某某公司不服，向某某中院提起行政訴訟，請(qǐng)求判令撤銷某某縣政府收回土地決定。一審某某中院認(rèn)為土地閑置原因在于政府，判決撤銷某某縣政府決定。某某縣政府不服，提起上訴。二審某某高院認(rèn)為土地閑置原因在于某某公司，撤銷一審判決，維持某某縣政府決定。

八、某某公司不服，向法院申請(qǐng)?jiān)賹彙７ㄔ赫J(rèn)為土地閑置原因在于某某縣政府，撤銷二審判決，撤銷某某縣政府決定。

裁判要點(diǎn)

本案的爭議焦點(diǎn)在于爭議地塊未能在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)，是否系某某公司自身原因所致。對(duì)此，兩審法院和再審法院均對(duì)自己的裁判進(jìn)行了充分的論證。

某某中院一審認(rèn)為原因在某某縣政府，理由如下：

1. 案涉項(xiàng)目在東線高速公路旁，東線高速公路建好后道路已封閉，某某公司無法進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。因此，某某公司一直未對(duì)該地動(dòng)工開發(fā)造成土地閑置，其責(zé)任不在某某公司。

2. 2006年11月22日，某某省政府做出《行政復(fù)議決定書》，認(rèn)為某某縣政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予某某公司不超過一年的期限進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。但某某縣政府未給某某公司不超過一年的期限進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，就作出無償收回土地決定，顯然不妥。某某縣政府作為下級(jí)人民政府，無權(quán)改變上級(jí)人民政府的行政復(fù)議決定。

某某高院二審認(rèn)為原因在某某公司，理由如下：

土地使用權(quán)出讓合同中約定由某某公司承擔(dān)訴爭土地的“三通一平”責(zé)任，某某縣政府沒有義務(wù)承擔(dān)開發(fā)土地的道路修建責(zé)任。此外，某某縣政府1993年出讓本案訴爭的土地，出讓價(jià)格相對(duì)低廉，要求出讓方承擔(dān)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過土地價(jià)格的費(fèi)用去為土地開發(fā)商完成“三通一平”的責(zé)任，既不合理又不可行。因此，道路封閉造成無法按期動(dòng)工的原因不在某某縣政府。

法院再審認(rèn)為原因在某某縣政府，理由如下：

1. 本案爭議土地可供開發(fā)部分均位于東線高速公路西側(cè)的山坡地，被東線高速公路完全封閉，工程車輛無法到達(dá)，導(dǎo)致某某公司無法進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在高速公路之下雖有涵洞通往爭議地塊，但該涵洞系用于排洪而非車輛通行，更無法通過大型工程車輛。某某縣政府主張某某公司可以通過高速公路下的涵洞到達(dá)開發(fā)地塊，并以此證明某某公司對(duì)土地閑置負(fù)有責(zé)任的理由不能成立。

2. 1993年某某公司與某某縣政府簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同時(shí)，東線高速公路尚未修至某某縣，某某公司對(duì)修建高速公路可能導(dǎo)致的爭議地塊被封閉的情況難以預(yù)見，在此情況下要求其承擔(dān)土地閑置兩年的不利法律后果，明顯有失公允。

3. 根據(jù)雙方簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》，“三通一平”的費(fèi)用雖由某某公司負(fù)擔(dān)，但對(duì)高速公路開口這樣涉及交通以及對(duì)公共設(shè)施變動(dòng)的工程項(xiàng)目，必須獲得主管部門審批后方可實(shí)施。某某縣政府作為合同一方，理應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)有關(guān)方面，促成高速公路早日開口。

4. 土地的開發(fā)建設(shè)必須得到規(guī)劃職能部門的批準(zhǔn)才能動(dòng)土施工，而該地塊卻一直沒有出臺(tái)明確的規(guī)劃指標(biāo)，某某公司雖多次將其擬定的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案報(bào)請(qǐng)相關(guān)部門審批，但有關(guān)部門對(duì)此一直未予答復(fù)。未獲得規(guī)劃審批亦造成某某公司無法對(duì)爭議地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

綜上，某某縣政府原因造成爭議地塊未能在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)。

天津律師總結(jié)

一、《閑置土地處置辦法》第八條就“政府、政府有關(guān)部門的行為”的具體情形進(jìn)行了列舉說明，總結(jié)如下：1. 土地未交付；2. 土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改；3. 規(guī)劃和建設(shè)條件修改；4. 涉及拆遷等引起的信訪事項(xiàng)；5. 軍事管制、文物保護(hù)。

二、國有土地出讓合同未明確約定的情況下，“三通一平”屬于行政機(jī)關(guān)出讓土地的隨附義務(wù)。對(duì)于土地受讓人無法通過自身努力予以解決的問題，作為對(duì)出讓土地具有統(tǒng)籌管理職責(zé)的地方一級(jí)人民政府，應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)為土地受讓方完成開工前的前期準(zhǔn)備工作提供必要的幫助，做好促成開工建設(shè)的協(xié)調(diào)溝通和配套工作。土地受讓方應(yīng)積與政府溝通協(xié)調(diào)，對(duì)無法開工建設(shè)的原因進(jìn)行匯報(bào)，請(qǐng)求相關(guān)部門協(xié)助解決。

三、土地受讓方應(yīng)按照土地出讓合同約定用途開發(fā)建設(shè)，未按照政府批復(fù)、合同約定的用途開發(fā)建設(shè)的，構(gòu)成土地閑置，政府有權(quán)依據(jù)相關(guān)規(guī)定、程序無償收回土地。

相關(guān)法律法規(guī)

《中華人民共和國土地管理法》

第三十八條 禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》

第二十六條 以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。

《閑置土地處置辦法》

第二條 本辦法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國有建設(shè)用地。

已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

第八條 有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實(shí)的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：

（一）因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的；

（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；

（三）因出臺(tái)相關(guān)政策，需要對(duì)約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改的；

（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項(xiàng)等無法動(dòng)工開發(fā)的；

（五）因軍事管制、文物保護(hù)等無法動(dòng)工開發(fā)的；

（六）政府、政府有關(guān)部門的其他行為。

因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。

第十二條 因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：

（一）延長動(dòng)工開發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動(dòng)工開發(fā)日期起，延長動(dòng)工開發(fā)期限長不得超過一年；

（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

（三）由政府安排臨時(shí)使用。待原項(xiàng)目具備開發(fā)建設(shè)條件，國有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時(shí)使用之日起，臨時(shí)使用期限長不得超過兩年；

（四）協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；

（五）置換土地。對(duì)已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；

（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式。

除前款第四項(xiàng)規(guī)定外，動(dòng)工開發(fā)時(shí)間按照新約定、規(guī)定的時(shí)間重新起算。

符合本辦法第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。

第十三條 市、縣國土資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)擬訂閑置土地處置方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)書面通知相關(guān)抵押權(quán)人。

第十四條 除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：

（一）未動(dòng)工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)。土地閑置費(fèi)不得列入生產(chǎn)成本；

（二）未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。

法院判決

以下為該案在法院審理階段的“本院認(rèn)為”關(guān)于此部分的論述：

首先，本案爭議土地除50畝無法用于開發(fā)建設(shè)的臨海沙灘地外，其余可供開發(fā)部分均位于東線高速公路西側(cè)的山坡地，被東線高速公路完全封閉，工程車輛無法到達(dá)，導(dǎo)致申請(qǐng)?jiān)賹徣藷o法對(duì)爭議土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在高速公路之下雖有涵洞通往爭議地塊，但該涵洞系用于排洪而非車輛通行，更無法通過大型工程車輛。被申請(qǐng)人主張申請(qǐng)?jiān)賹徣丝梢酝ㄟ^高速公路下的涵洞到達(dá)開發(fā)地塊，并以此證明申請(qǐng)?jiān)賹徣藢?duì)土地閑置負(fù)有責(zé)任的理由不能成立。1993年某某公司與某某縣政府簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同時(shí)，東線高速公路尚未修至某某縣，申請(qǐng)?jiān)賹徣藢?duì)修建高速公路可能導(dǎo)致的爭議地塊被封閉的情況難以預(yù)見，在此情況下要求其承擔(dān)土地閑置兩年的不利法律后果，明顯有失公允。根據(jù)雙方簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》土地使用條件附件的約定，“三通一平”的費(fèi)用雖由申請(qǐng)?jiān)賹徣素?fù)擔(dān)，但對(duì)高速公路開口這樣涉及交通以及對(duì)公共設(shè)施變動(dòng)的工程項(xiàng)目，必須獲得主管部門審批后方可實(shí)施。在高速公路將爭議地塊封閉后，申請(qǐng)?jiān)賹徣嗽ㄟ^被申請(qǐng)人向有關(guān)部門反映這一問題，被申請(qǐng)人作為合同一方，理應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)有關(guān)方面，促成高速公路早日開口。故其提出“三通一平”系申請(qǐng)?jiān)賹徣说暮贤x務(wù)，其對(duì)道路修建不負(fù)有責(zé)任，申請(qǐng)?jiān)賹徣瞬荒芤蚋咚俟肺撮_口而免責(zé)的理由不能成立。

其次，依據(jù)城市建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)以及申請(qǐng)?jiān)賹徣伺c被申請(qǐng)人簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》，爭議土地的開發(fā)建設(shè)必須要得到規(guī)劃職能部門的批準(zhǔn)，方能動(dòng)土施工，而該地塊卻一直沒有出臺(tái)明確的規(guī)劃指標(biāo)，申請(qǐng)?jiān)賹徣穗m多次將其擬定的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案報(bào)請(qǐng)被申請(qǐng)人相關(guān)部門審批，但有關(guān)部門對(duì)此一直未予答復(fù)。因此，未獲得規(guī)劃審批亦成為造成申請(qǐng)?jiān)賹徣藷o法對(duì)爭議地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的一個(gè)重要原因。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。”本案中，申請(qǐng)?jiān)賹徣擞捎跂|線高速公路封閉以及一直未能取得規(guī)劃審批等原因無法如期開發(fā)爭議土地，應(yīng)屬“因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延”的情形。

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